Список поручений российскому Правительству, который появился после заседания Президиума «лесного» Госсовета, вызвал неоднозначную реакцию в среде профессионалов. Можно ли теперь надеяться на перемены в сторону создания более эффективной модели управления лесами? Дают ли итоги заседания ответ на вопрос, в каком направлении следует двигаться лесной отрасли?
Разобраться в том, каков «сухой остаток» от мероприятия в Улан-Удэ, мы попытались вместе с доктором экономических наук, профессором Санкт-Петербургского государственного лесотехнического университета Владимиром Петровым.
– Владимир Николаевич, насколько отчетливо руководство страны видит будущее лесного сектора? Можно ли, проанализировав список поручений, хотя бы примерно обозначить главный вектор изменений, которые, по единодушному признанию специалистов, в отрасли давно назрели?
– Президиум Госсовета – совещательный орган, а последнее время, с моей точки зрения, он работает в режиме пожарной команды. Предметом обсуждения на Госсовете становятся вопросы, которые переходят в хроническую стадию заболевания той или иной отрасли. За последние 10 лет в лесном секторе экономики накопилось немало проблем, на которые обратило внимание руководство страны.
Если внимательно изучить стенограмму заседания, то бросается в глаза то, что во время обсуждения ни разу не было сказано о лесной политике. Словосочетание «лесная политика» в стенограмме вообще не встречается. Тем не менее перечень поручений возглавляет первый пункт о необходимости разработать и утвердить основы государственной лесной политики. Это наводит на мысль о том, что решения по итогам Госсовета готовил какой-то другой орган, работающий по собственному плану. При этом указаны и конкретные сроки. Основы государственной политики в области лесных отношений должны быть утверждены до 1 октября 2013 года.
Для меня остается открытым самый главный вопрос – о правовом статусе документа о лесной политике. В нашем случае форма определяет содержание. Вариантов может быть несколько. Основы государственной политики могут существовать в форме федерального закона, указа Президента или постановления российского Правительства. Если это будет закон, то лично у меня возникают огромные сомнения относительно того правового поля, где он сможет действовать. Неясно, какие отношения он будет регулировать. Ведь лесные отношения регулирует Лесной кодекс. В данном случае никаких дополнений к лесному закону быть не может, так как в лесном правовом поле должен действовать один закон, регулирующий специфические отношения в области использования, сохранения и управления лесами.
Вряд ли основы лесной политики облекут и в форму указа Президента, так как Конституция России относит вопросы управления федеральной собственностью – землями лесного фонда – к полномочиям правительства России. Следовательно, скорее всего, это будет постановление правительства России с указанием направлений развития государственной политики в области использования, управления и сохранения лесов.
– И чем Вас не устраивают основы лесной политики в форме постановления правительства?
– Постановление правительства не должно противоречить федеральному лесному закону. Следовательно, никаких изменений не будет, все будет записано в рамках существующего Лесного кодекса. Боюсь, что это будет обычный декларативный документ.
Если следовать логике, то на первом месте находится политика – идеологическая основа лесного хозяйства, а ее концентрированным нормативно-правовым выражением является Лесной кодекс. Если мы ничего не будем менять в основах государственной политики, то и Лесной кодекс нужно оставлять без изменений. В такой новой лесной политике нет никакого смысла. Если же мы попытаемся в лесной политике прописать какие-то новые ориентиры-идеи, это автоматически будет означать необходимость изменения Лесного кодекса. В этом случае лесная политика вступит в противоречие с кодексом.
– Но ведь Лесной кодекс можно изменить и тем самым, снять все противоречия?
– Я скажу открыто – все переговоры о лесной политике проводятся с целью изменения лесного законодательства. Я преподаю дисциплину «лесная политика» с 1994 года и могу с уверенностью констатировать закономерность, – о лесной политике вспоминают только в революционно-перестроечные времена. В остальное время о ней никто не вспоминает. Последняя волна дискуссий о лесной политике была в начале 20-х годов прошлого века. В 1923 году приняли лесной кодекс и забыли о лесной политике до 1978 года. Судя по заявлениям высшего руководства, Лесной кодекс не собираются менять. Диаметрально противоположного мнения придерживаются представители лесной науки и рядовые работники лесного хозяйства. Стало ясно, что современная модель лесных отношений неэффективна, а лесная политика государства непоследовательна, не имеет четкого курса.
Лесная политика – это секторальная политика, циклически повторяющийся процесс, поэтому ее эффективность напрямую зависит от общественно-политической системы страны.
В 60-х, 70-х, 80-х годах прошлого века в стране не было документа о лесной политике, но была реальная, более эффективная политика в области лесных отношений. Можно как угодно долго критиковать прошлую политическую систему, но результаты ее функционирования по всем показателям лесного хозяйства выше результатов современной «рыночной экономики».
Правительство очень неповоротливо и инерционно. Поэтому можно ожидать спокойно-нейтрального декларативного постановления правительства об основах государственной политики, в котором, я уверен на 90 процентов, не будет никаких революционных заявлений. А если они и будут, то сразу вступят в противоречие с нормами лесного законодательства.
– Проект новой лесной политики публично обсуждается уже полтора года. С Вашей точки зрения, в нем есть, как вы выразились, революционные заявления?
– Нет. Изначально мы допустили главную ошибку. Государство, которое является собственником лесов, не дало лесной общественности никакого сигнала относительно того, какой документ по содержанию оно желает видеть и с каким статусом. Теперь получается, что мы выполняем некий труд, непонятно под какую оболочку. Образно говоря, мы идем ночью по темному лесу без карты и фонаря. Давайте вначале определимся со статусом документа. Если идей нет, то не нужно заниматься пустой тратой времени, переписывая то, что и так определено Конституцией РФ и другими документами. Существует жесткая триада: лесная политика – лесное законодательство – стратегия развития лесного сектора.
– Вы хотите сказать, что пока мы никуда не идем?
– Совершенно верно. Учитывая отечественный опыт политического руководства отраслями, следует признать, что многие современные лесополитические решения – это хорошо забытые старые, представленные под новыми названиями, или новые, оторванные от реальности и традиций отечественного лесного хозяйства. Например, переименование лесхозов в лесничества, а лесов 1-3 групп в защитные, эксплуатационные и резервные. Такова современная модель лесного хозяйства.
– Тогда что можно сказать относительно задачи по корректировке госпрограмм развития лесного хозяйства и лесной промышленности, которая поставлена перед Правительством?
– Теоретически, задача поставлена абсолютно верно. Но она лишена всякого смысла, если остается старая модель лесного законодательства при существующем нищенском финансировании. Вы можете сколько угодно менять эти программы, но ничего не добьетесь, так как они не увязаны с реальной действительностью.
– Но, возможно, в списке поручений нашли отражения какие-то локальные проблемы, которые удастся решить?
– Хорошо, идем дальше. Предлагается предусмотреть проведение конкурсов на право заключения договоров аренды лесных участков для перерабатывающих предприятий. Здесь нет ничего нового, это хорошо забытое старое. Фактически речь идет об обеспечении сырьем предприятий по глубокой переработке древесины. Хотя и здесь логика «хромает». Мы слишком долго говорили о том, что конкурсные процедуры обладают огромной коррупционной емкостью. Получается, что теперь об этом нужно забыть, и переориентироваться от аукционов опять к конкурсам. Логики в этом я не вижу.
– Неужели в документе нет никакого здравого зерна?
– Я такого не говорил. Возможность неполного или отложенного возврата НДС при экспорте отдельных видов необработанных лесоматериалов может стать эффективной мерой. Она позволит прекратить махинации в области деревообработки, когда фактически необработанную древесину вывозят под маркой продукции глубокой переработки, подразумевающей возврат НДС. С моей точки зрения, это правильное и своевременное решение, которое стимулирует арендаторов заниматься глубокой переработкой внутри страны.
А вот другое, в принципе, верное предложение, касающееся механизма продления договора в обход аукциона для арендаторов, надлежащим образом выполняющих свои обязанности, довольно сложно реализовать практически. Необходимо четко расшифровать, что значит «надлежащим образом». Юридически точно определить степень добросовестности арендатора не представляется возможным.
Еще один пункт, где говорится о предоставлении лесных участков специализированным организациям для проведения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, является яркой попыткой вернуться в советские времена. Это возврат в прошлое к лесхозам, выполняющим управленческие, хозяйственные и контрольно-надзорные функции.
– Вы считаете, что этот пункт не реализуем?
– Наверное, он имеет право на существование, но только на территориях, где нет аренды лесных участков. Нужно при этом отдавать себе отчет, что это приведет к огромным материальным затратам, которые вряд ли потянет наш бюджет. Не секрет, что с 1924 года лесное хозяйство финансируется по остаточному принципу. К разряду фантастических и нереализуемых относится предложение по использованию средств дорожных фондов на строительство лесных дорог. Усиление уголовной и административной ответственности мы уже проходили. Это не дает нужного эффекта, пока в стране не появится полноценная лесная охрана. Я не совсем понимаю, зачем в итоговый документ нужно было включать пункт об использовании космических средств дистанционного зондирования Земли для мониторинга лесных пожаров? Это задача Рослесхоза, и бессмысленно выводить ее на уровень Госсовета. Еще более нелепо смотрится поручение разработать порядок выжигания сухой травянистой растительности. Не тот это вопрос, который следует рассматривать на уровне первых лиц государства.
– Не слишком мрачную картину рисуете?
– Я глубоко убежден в том, что изначально был выбран неверный идеологический подход к лесной отрасли. У нас слишком большая страна, которая априори требует различных систем ведения лесного хозяйства. Мы должны иметь несколько моделей управления и использования лесов с учетом региональных аспектов. Выбранная для той или иной территории модель ведения лесного хозяйства должна учитывать экономические, природно-климатические, лесорастительные и социальные особенности региона. То, что хорошо для Дальнего Востока и Сибири, не будет работать в Белгородской, Орловской или Рязанской области. О каком предоставлении лесных участков специализированным организациям может идти речь в Ленинградской области, где практически все леса переданы в аренду? Мы пытаемся одной таблеткой лечить всех больных в поликлинике.
Принципиальные подходы, нашедшие отражение в списке поручений, верны и полезны для одних территорий и совершенно неприемлемы для других. С моей точки зрения, Лесной кодекс образца 2006 года, ставивший целью разгосударствление лесного комплекса, свою задачу выполнил. Объективно пришло время нового рамочного закона, который бы оставил нишу для регионов, с учетом их особенностей.
По сути, было бы правильнее принять основы лесного законодательства Российской Федерации, оставив за субъектами РФ право принимать региональные Лесные кодексы, учитывающие экологические, экономические, лесоводственные и социальные особенности. В этом случае мы бы сразу почувствовали прогресс в лесном хозяйстве. Невозможно подготовить один закон, который был бы хорош для всей страны. Нельзя эффективно управлять отраслью в рамках существующих одинаковых для всей страны «правил игры».
Антонина КРАМСКИХ