Обострившиеся в последнее время дискуссии вокруг лесного комплекса и его дальнейших перспектив неумолимо ставят вопрос о качестве управления одним из самых мощных природных ресурсов, которым обладает Россия. Что бы ни говорили об отсталости производственной базы лесопромышленной отрасли, деградации лесной науки, допотопных методах лесовосстановления и финансовой нищете лесного хозяйства, рано или поздно логика рассуждений упирается в вопрос о качестве управления.
Ведь именно от государства, от профессионализма чиновников, ответственных за разработку стратегических направлений развития лесного сектора, зависит то, будем ли мы по-прежнему топтаться на месте, с тоской вспоминая светлые идеи классиков лесоводческой науки, или все же сделаем пусть небольшой, но шаг вперед. Беседуя с генеральным директором Научно-исследовательского и аналитического центра экономики леса и природопользования Николаем Петруниным, я постоянно ловила себя на мысли, что чем дальше мы идем по пути реформ, тем сложнее найти рецепт выздоровления отрасли, пораженной хроническими недугами.
– В последнее время на разных уровнях власти фиксируется то, что лесной сектор находится в критическом состоянии. Получается, сложившая модель управления лесным комплексом себя исчерпала?
– Я убежден, что дискуссию о будущем лесного комплекса следует начинать именно с вопросов управления отраслью. С моей точки зрения, на данный момент система государственного управления лесами далека от совершенства. В ней нет стабильности. Только за последние 10 лет было проведено по крайней мере 7 реорганизаций.
Кроме того, лесным комплексом сегодня управляет более десятка министерств и ведомств. Подобная разобщенность приводит к тому, что едва намечающиеся позитивные процессы постепенно сводятся на нет, не давая ощутимых результатов. К сожалению, существует отраслевая разобщенность. Достаточно вспомнить подходы ведомств к решению вопросов по строительству лесных дорог, по единой субвенции, по возврату НДС при экспорте отдельных необработанных лесоматериалов, по финансовому стимулированию предприятий ЛПК. На практике каждое ведомство преследует свои цели, тянет одеяло на себя.
Но нравится нам это или нет, лес – это экономический объект, так как он, в первую очередь, представляет собой ресурс для лесопромышленного комплекса, а это лесозаготовительные, деревообрабатывающие, целлюлозно-бумажные производства с сотнями тысяч работающих в них. Даже учитывая только одно это обстоятельство, существующее разделение на лесное хозяйство и лесную промышленность с разными, не связанными друг с другом, а порой и конфликтующими центрами принятия управленческих решений – неудачная модель. Эффективное ведение лесного хозяйства, его интенсификация, привлечение инвестиций в лесную промышленность, разработка и внедрение новых форм взаимовыгодного сотрудничества между государством и бизнесом, решение социально-экономических проблем отрасли, в том числе кадровой – это все звенья одной цепочки, и разбрасывать их по разным ведомствам, мягко говоря, неразумно.
Поэтому вопрос о создании единого отраслевого центра принятия управленческих решений в лесной отрасли назрел давно. В данном случае не принципиально, что это будет – министерство, служба, агентство или что-то другое.
Важно то, что нельзя слепо топтаться на месте и ошибочно искать решение этого вопроса в прошлом: сегодня в стране абсолютно новые финансово-экономические условия, новые государственно-правовые формы учреждений и предприятий, новые мировые тенденции развития как лесного хозяйства, так и принципов использования лесов.
Ошибочно создавать систему управления лесной отраслью в России, скопировав ее в других странах мирах. Разве можно сравнивать Россию с Финляндией или Латвией? Территориально эти государства порой меньше некоторых регионов Российской Федерации. А значит, там масштабы совсем другие.
– Несмотря на то, что об этом говорят на протяжении многих лет, воз и ныне там. Почему, как вы думаете?
– С 2007 года строится новая вертикаль управления лесной отраслью, основанная на децентрализации власти. Произошло ограничение полномочий и функций федерального центра при серьезном расширении этих возможностей у региональных властей. В связи с этим многие эксперты полагали, что именно децентрализация даст толчок мощному развитию новых подходов в выработке управленческих решений. Однако передача полномочий в области лесных отношений регионам осуществлена директивно, в спешке, непродуманно, без серьезной проработки всех рисков от принятия такого решения.
На тот момент и Лесной кодекс был «сырым», несовершенным, многие вопросы не были взаимоувязаны между собой, а исторически оправданные и апробированные отечественной и мировой практикой развития лесного хозяйства и лесопользования понятия были заменены на новые. Поэтому, к сожалению, до сих пор вопросы государственного управления лесной отраслью страны не подкреплены пониманием того, кто, как, в каких границах и посредством каких механизмов должен управлять лесными ресурсами. Регионы оказались на практике не готовы к той самостоятельности, что им предложил центр. Сейчас эти отношения можно назвать кризисом подросткового возраста – амбиции у регионов есть, относительная самостоятельность есть, а зрелости в принятии решений и выстраивании стратегии развития отрасли – недостаточно.
А если к этому добавить еще проблемы финансового обеспечения переданных полномочий, то становится очевидным, что именно по этой причине осознание необходимости единого ведомства не находит своей реализации в практической плоскости.
Лесная отрасль слишком инертна и неповоротлива. Несмотря на то, что в настоящее время функции управления должны быть нацелены на стратегическое развитие отрасли, на прогнозирование и выработку решений по предупреждению и недопущению в ней негативных тенденций, она работает над устранением последствий.
Некоторое время назад шел разговор о реализации в ряде субъектов Российской Федерации пилотного проекта по разработке моделей систем государственного управления лесами. И это был верный подход. Он должен был, рассматривая в комплексе природно-климатические, лесорастительные, технологические, социально-экономические условия, дать ответ об оптимальной региональной системе управления лесами, включая, в том числе, выработку предложений по определению необходимой численности работающих, по определению количества лесничеств и тому подобное.
В осуществлении этого пилотного проекта я видел лично для себя реальный шанс вписать лесное хозяйство и ЛПК в стратегию комплексного развития регионов.
Россия – огромная страна, в которой организация, способы и методы ведения лесного хозяйства и использования лесов различны. Они не могут быть одинаковы, например, в Московской области и на Ямале, в Вологодской области и Дагестане, в Пензенской области и в Хабаровском крае, в Республике Башкортостан и на Чукотке.
Однако кроме формальных разговоров и поручений дальше дело не пошло. А жаль.
Почему я заговорил об увязке развития лесной отрасли с целями и задачами стратегий развития регионов? Только потому, что как лесное хозяйство, так и лесопромышленный комплекс на современном этапе имеют тенденцию локального развития.
Взять, например, программу приоритетных инвестиционных проектов.
Сама идея привлечь в отрасль инвестиции для развития предприятий по глубокой переработке древесины путем предоставления на льготных условиях лесосырьевой базы – очень неплоха. Но посмотрите, во что она превратилась. Внешне все выглядит довольно позитивно: в стране реализуется 118 инвестпроектов, предусмотрено вложение в лесопромышленный комплекс более 405 миллиардов рублей, предполагается создание свыше 42 тысяч новых рабочих мест.
Но каждый инвестиционный проект замкнут на решении довольно узкой проблемы, например, на увеличении выпуска пиломатериалов или на производстве сборных деревянных домов.
К сожалению, многие из них не увязаны с долгосрочной логикой развития той территории, где они реализуются.
Например, часто инвестпроекты не вписаны в программы развития топливно-энергетического комплекса и транспортной инфраструктуры, не состыкованы с возможностями привлечения и профессиональной подготовки трудовых кадров, не учитывают вопросы социально-экономического развития регионов и тенденции изменения глобальных рынков, а также возможности обеспеченности сырьем на перспективу. Другими словами, модернизация старых производств или создание новых предприятий выступает в роли самостоятельных одиночных проектов, которые не вплетены в общую канву развития той или иной области. Понятно, что при таком подходе невозможно ни просчитать риски, ни использовать максимально полно существующие преимущества.
Попросту говоря, выбирая путь локальных инвестиционных проектов, мы загоняем себя в самый неблагоприятный сценарий развития событий. Мы не двинемся вперед, не выстроив систему стратегического планирования. Вопросы интенсификации лесопользования необходимо решать в увязке со смежными производствами, со смежными отраслями. Не потому ли порядка 40% приоритетных инвестиционных проектов реализуются со значительным отставанием от установленных сроков?
– Можно ли сказать, что программа инвестпроектов себя морально исчерпала в том виде, как она существует на сегодняшний день?
– Программа приоритетных инвестиционных проектов – это пока что, с моей точки зрения, начальный этап выстраивания новых экономических отношений между государством и бизнесом в лесном секторе. Сегодня любой приоритетный проект – это возможность без аукциона получить лесные ресурсы, которыми можно пользоваться за половину минимальной стоимости единицы лесного ресурса в течение всего периода его окупаемости. Поэтому по этой причине у многих компаний неоправданно высоки эти сроки.
Но инвестпроекты объективно не в состоянии решить тот комплекс проблем, которые стоят перед отраслью. Я уже сказал, что в серьезной модернизации нуждаются сами подходы к их реализации.
– Как идеи стратегического планирования в лесном секторе сочетаются с теми реальными процессами, которые происходят в высших эшелонах власти? Вам не кажется, что ваши предложения сегодня обречены остаться только на бумаге? Ведь в реальности в каждом регионе сложилась собственная структура управления, Рослесхоз постепенно сдает позиции, нормотворчество ушло в Минприроды, а финансовые ресурсы со дня на день грозят перетечь в Минрегионразвитие.
– Безусловно, те факты, о которых вы сказали, имеют место. То, о чем я говорю, рано или поздно будет реализовано. Другого выхода нет: нужна только государственная мудрость и профессиональный подход.
Когда смотришь на очередную реорганизацию, то становится очевидным факт, что вся эта чехарда связана с непониманием целей и задач, которые решает то или иное ведомство. Отдельные эксперты утверждают, что Рослесхоз неэффективен, поскольку он не оказывает массовых государственных услуг для граждан.
Однако созданная в последние годы законодательная и нормативно-правовая база, нацеленная на повышение эффективности бюджетных расходов, в значительной степени регулирует не выполнение работ, а предоставление услуг, оказываемых, прежде всего, в социальной сфере. Но лесное хозяйство специфично. В интересах государства и общества в целом оно реализует огромный перечень работ по охране, защите и воспроизводству лесов, который в понятие госуслуг не вписывается. И это надо учитывать.
Размышляя о стратегическом планировании, я имею в виду реализацию комплексного развития лесного хозяйства и ЛПК, во главе которого стоит надежная, дееспособная система управления и постоянство законодательной и нормативно-правовой базы. Это предполагает возможность взвешенного учета интересов государства, общества и бизнеса в осуществлении поэтапного поступательного и динамичного развития лесного сектора не только внутри страны, но и на фоне мировых лесных держав. Комплексный подход связан с внедрением в отрасль современных высокотехнологичных производств, переводом на качественно новый уровень системы подготовки кадров и науки, развитием отечественного отраслевого машиностроения. И, наконец, решение социальных задач, начиная с предоставления работникам достойной заработной платы, повышения культуры производства, создания социальной инфраструктуры.
– У меня складывается такое чувство, что с каждым новым витком реформирования отрасль оказывается отброшенной назад. Вы не согласны? Может, у лесного хозяйства карма такая?
– Великий русский лесовод Георгий Федорович Морозов, говоря о принципах разумного использования лесов, подчеркивал, для того чтобы это обеспечить, «…необходимо знать опыт прошедшего и настоящего». Поэтому на современном этапе надо меньше делать непродуманных новаций, а, обеспечивая преемственность, забирая все самое ценное и лучшее от предшествующих поколений, поступательно идти вперед. Сегодня отрасли и лесному бизнесу, как мне кажется, больше всего не хватает стабильности. Согласно результатам исследования, проведенного в марте этого года институтом Адама Смита, представители российского и зарубежного крупного лесного бизнеса самым привлекательным регионом для вложения инвестиций в лесную отрасль называют Республику Татарстан.
Причины подобного выбора лежат на поверхности. В Татарстане лесная отрасль стабильна, предсказуема, она развивается в соответствии с принятыми долгосрочными программами. Стабильность и предсказуемость – вот чего так недостает российскому лесному сектору. Если мы не вернемся к принципам стратегического прогнозирования и планирования, без которого невозможно понять, куда и как двигаться, то лесную отрасль так и будет бросать из одной стороны в другую.
Антонина КРАМСКИХ